财政系统内控建设的“指南针”

为切实加强财政运行全过程的权力制衡，防范财政部门各类风险，近日，财政部下发《财政部关于加强财政内部控制工作的若干意见》（以下简称《意见》），要求地方各级财政部门加快推进内部控制建设。

　　在财政系统内控建设方面形成共识

　　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，要对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。

　　加强财政部门内部控制建设，是贯彻落实党的十八届四中全会精神、建设法治政府的客观要求，也是财政部门从源头上落实党风廉政建设主体责任、贯彻《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》的重要抓手。内部控制建设对于建立健全权力运行的制约和监督机制，减少自由裁量权，限制公共权力滥用，有效避免财政政策制定和资金分配过程中的行政风险、法律风险与廉政风险等方面，都具有重要意义。

　　财政部于2014年下半年即开始推进内部控制建设，截至2015年5月，已先后发布《财政部内部控制基本制度（试行）》以及政策制定风险、预算编制风险、预算执行风险等8个专项内部控制办法，财政部部内各单位也按照部内部控制委员会（以下简称“内控委”）及其下设办公室（以下简称“内控办”）统一部署和要求，分别制定了内部控制操作规程。经过一年多的努力，涵盖财政部全部业务流程的内控制度框架体系已正式建立并全面实施，干部职工风险意识和责任意识显著增强，内控理念逐渐深入人心。

　　从2014年下半年财政部开始推进内控建设以来，财政部党组就决定要在全国财政系统全面推进内控建设。财政部部长楼继伟多次在全国财政系统工作会议上明确要求各地财政部门结合实际，上下联动，加快建立健全内部控制体系。

　　截至2015年11月底，地方财政部门不同程度地开展了一些内控建设工作，有28个省（市、自治区、计划单列市）成立了财政厅（局）内控委，有19个省（市）结合本地实际情况下发了内部控制基本制度和实施办法，取得了明显进展。

　　财政是国家治理的基础和重要支柱。作为一项系统工程，财政部门的内控建设必须统筹规划和持续完善，目前要集中解决一些突出问题，比如对内部控制建设的认识还有待于进一步提高，内部控制建设的有效性有待完善，内部控制的执行力有待加强等。因此，财政部在此时出台《意见》，恰逢其时，正好为解决上述问题提供了思路。同时，此举能够在地方财政系统内控建设方面形成共识，更好地为财政改革服务。

　　为各级财政部门内控建设定下“时间表”

　　为深入贯彻落实财政部内控委2015年第二次会议提出的“内控办要加强对地方财政部门内控工作的指导和培训，起草指导性文件”的有关要求，进一步统一思想、提高认识，突出重点、整体推进，切实指导地方财政部门提高内控水平，财政部及时出台了《意见》。

“《意见》在指导地方财政系统加强内控制度建设和执行体系建设方面，提出了框架原则和思路，廓清了一些认识上的迷雾。”财政部内控办相关负责人在接受记者采访时表示,《意见》还制定了地方各级财政部门内控建设的“时间表”：内部控制制度尚未建立或不健全的省级财政部门，须于2016年上半年全面完成内部控制制度的建立和实施工作。内部控制制度尚未建立或不健全的市、县财政部门，须于2016年年底全面完成内部控制制度的建立和实施工作。

　　这位负责人还就《意见》的主要内容进行了详细解读：

　　《意见》要求加强财政内部控制建设组织领导。地方各级财政部门要高度重视内部控制建设工作，领导班子尤其是主要领导要牢固树立内部控制理念，推进内部控制建设，一把手要负主要责任，要成立适合实际情况的内控委，明确内控委领导和委员构成，明确内控委下设内控办、内控办成员单位的职责分工；要明确内部控制联络员，建立分工明确、责任清晰、齐抓共管的内部控制组织管理架构，层层传导压力，层层抓好落实。省级财政部门在加强自身内部控制建设的同时，统筹抓好省级以下财政部门的内控建设工作，加强督促指导，推动创新发展。

　　《意见》要求推进财政内部控制制度体系建设。内部控制制度建设要坚持突出重点、整体推进，构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系。

　　要结合当地实际情况顶层设计内部控制基本制度，将业务、流程进行分类，明确内部控制制度的适用范围及控制目标，提出内部控制的主要要素和应当遵循的原则，明确专项风险内部控制的种类、方法、主要内容以及职责分工。要科学制订符合本单位实际情况的内部控制办法和操作规程。

　　深入梳理预算编制、预算执行等财政业务重点领域和主要流程，抓住重要环节和控制节点，分析存在的业务风险和廉政风险，厘清责任边界，按照分事行权、分岗设权、分级授权的要求，综合运用不相容岗位（职责）分离控制、授权控制、归口管理、流程控制、信息系统管理控制等方法进行有效防控。

　　《意见》要求大力推进财政内部控制执行体系建设。要建立及时有序的风险事件应对机制。发生风险事件的单位，第一时间报告内控办，同时采取有效措施防范次生危害、降低风险事件危害、弥补制度和流程漏洞。内控办及时向内控委报告相关事宜，完善相应制度办法，督促整改，并按照内控委决定进行通报。

　　要建立公平有效的内部控制考评机制。组织对内部控制制度执行情况的考核与评价，科学确定考核评价的重点和标准，将专项风险内部控制办法及操作规程当中的风险进行量化，设定合理的分值，将各单位内部控制制度执行情况、自查自纠情况、风险事件应对情况、专项检查处理及整改落实情况等纳入考核评价范围和指标体系，逐步形成科学、合理、公平、公正的考核评价指标体系。

　　要建立严格的检查问责机制，对内部控制失职失察单位和干部职工违规行为进行责任追究。组织开展定期检查和不定期检查，适时通报检查结果，对做得好的单位和个人予以表扬，对工作不力的单位和个人予以通报。根据风险事件不同等级，制定对应的惩戒措施，坚持有责必问、问责必严。要强化结果运用，将单位和个人内部控制制度执行情况与评“优”评“先”、干部提拔使用等挂钩，全面提升管理成效。

　　《意见》对加强财政内部控制信息化建设提出了要求。要按照“统一规划、分步实施、逐步完善”的原则，积极推进内部控制信息化建设。要逐步将内部控制制度、操作规程、内部控制理念、控制活动、控制措施等固化融入业务生产系统、专项业务系统和办公自动化系统，建设覆盖财政各业务系统的内部控制监督管理工作平台。建立风险识别和预警机制，通过信息采集、风险预警等技术手段，强化流程控制，对财政资金运行全过程等财政主要业务的内部控制有效性进行监控，对财政内部控制各项业务进行管理，做到过程留痕、责任可追溯，实现财政部门内部控制的信息化、程序化和常态化。

　　《意见》还对内控建设的宣传教育及培训提出了要求。要加大宣传教育力度，深入推广内部控制理念，广泛宣传财政部门规范权力运行、严格内部控制的先进经验和典型做法。

　　要加强内部控制业务培训，使各级财政干部职工紧密结合工作实际，深入领会、积极探索财政内部控制的特点和方法，让内部控制理念深入人心，为全面推进财政内部控制建设营造良好的内部环境和社会氛围。

　　《意见》要求各级财政部门结合编制“十三五”规划科学筹划内部控制建设工作，根据各级各地实际积极进行差别化探索，鼓励创新发展、先行先试。